前已述及，如果法律过度地在个案中强调对某一特定公民权利的维护，那势必会使本应对社会秩序和公共利益承担维护职责的行政权处于极其尴尬的境地，公众的利益和社会秩序也无法得到根本的维护。

可见，这是一种公开为原则、不公开为例外的典型立法。[14]反腐败及其法律基本原则体现了整个国家反腐败的指导思想和根本出发点，决定着反腐败以及反腐败具体法的统一性。

很多国家在《反腐败法》中对上述条款进行了国内法的转化，如俄罗斯《反腐败法》第5条明确规定反腐败的组织基础。反腐败不只是领导人的个人责任，反腐败政策也不是领导人的个人口号，只有将这些有利于反腐的政策主张升级为稳定的法律原则，才能更好地指导反腐败行动，才不至于让高层的反腐决心付之东流。虽然官方使用顶层设计一词是基于国家经济和社会发展改革的宏大背景，是一种相当高远的总体战略部署，但这并不意味着顶层设计是空泛的、玄而又玄的。在我国的反腐败行动中，少有专门论说基本原则，它们大多散见于各种规范性文件，如《行政监察法》第3至6条规定了监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉、监察工作必须坚持实事求是等。而且还要有惩治腐败违法犯罪的制度（包括实体与程序规则），这也是落实权力监督的最终保障。

也即，让《反腐败法》成为统领整个反腐败国家专门立法的法律，这实际上发挥的就是反腐败法律体系的顶层设计作用。[4]中共中央文献编辑委员会编：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第379页。第一，公共安全不能得到有效维护。

（二）上海《实施意见》以及实践探索的特点分析 上海市在拆除违法建筑方面所进行的探索，体现了以下特点： 第一，体现执法依据的多元化。而作为执法者，也应当经常关注立法的动向、立法的进程和立法的内容，积极主动地为立法建言献策，向立法机关反映基层执法部门在维护公共利益和公共秩序方面的需求，从而使立法机关的立法能够在保障行政权有效行使方面起到积极的作用。同时，进一步加强法律解释，使有些模糊的法律变得清晰，有利于行政机关在具体执法中对法律规则的准确把握。违法建设无法拆除的，由拆违实施部门没收实物或违法收入。

[24]笔者认为，一个成熟的社会，绝对不是仅仅片面强调对行政权予以控制的社会，而是要实现行政权与公民权利之间的平衡，积极发挥行政机关在维护社会秩序和公共利益方面的作用。[8]李东华、张飘飘：《高层头顶60米花园七年拆不掉》，《新闻晨报》2014年7月23日，第A6版。

[7] 事例三：高层楼顶居然造出60平米花园。如果法律在面对违法行为（尤其是对公共秩序和公共利益有较大危害的违法行为）时束手无策，难以及时地对违法行为进行消除，其不仅仅会使公共秩序和公共利益受到损害，而且更严重的，可能会使法律制止和消除违法行为和违法现象的功能不能实现，最终使法律在人们心目中应当的公信力受到损害。上海市的《实施意见》对拆除在建违法建筑工作的探索，则明显折射这样一个问题，法律规范在维护公民个体权利的前提之下，也应当从公共利益的角度出发，保障行政权的有效行使。上海市闵行区是全市违法建筑情况最严重，也是打击力度最大的区域之一。

这一规定比修改前的《行政诉讼法》的规定又增加了3个月。[6]叶松亭、何易：《违法建筑压住原油管道》，《文汇报》2014年7月10日，第2版。大楼为一梯二户，按照规划左右两侧都有13个楼层，其中13楼为复合式住房，附带14楼。[26]应当承认，我们的法律在总体上对于良好社会秩序的建立与公共利益的维护确实是起到了引领作用的，但个别条款的设计还需要进一步斟酌。

[9]可见，违法建筑的不断蔓延给社会秩序尤其是公共安全所带来的威胁非常严重，甚至可以说这种威胁随时都有可能一触即发。第二，法律应当重视对良好社会秩序与公共利益维护的引领作用。

前已述及，如果法律过度地在个案中强调对某一特定公民权利的维护，那势必会使本应对社会秩序和公共利益承担维护职责的行政权处于极其尴尬的境地，公众的利益和社会秩序也无法得到根本的维护。但是，如果法律一味地强调对个人利益的保护，很有可能会使公共利益与公共秩序失去应有的保护，甚至还会牺牲另一些公民的个体利益。

（2）当事人进行陈述和申辩。根据这一规定，对拆除违法建筑的行政强制执行，不仅要遵守《行政强制法》所规定的一般程序，还要符合该法对拆除违法的建筑物、构筑物、设施等所设置的特别程序。[10][美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第107页。《实施意见》要求严格按照《城乡规划法》、《行政强制法》、《土地管理法》、《消防法》、《治安管理处罚法》，以及《上海市拆除违法建筑若干规定》、《上海市城乡规划条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《建筑工程实施许可管理办法》等法律、法规和规章中对违法建筑查处的相关规定，加大违法建筑综合查处力度。第三，必须重视法律对维护行政权作用的有效性。如对占用消防车通道且拒不整改、存在重大火灾隐患难以整改、使用彩钢板搭建且耐火等级低等严重影响消防安全的违法建筑，公安消防部门依照《消防法》规定，应依法采取临时查封、责令停产停业、停止使用、停止施工、强制执行等措施。

当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。[15]房浩：《别墅楼顶加层才拆五天卷土重来》，《新民晚报》2015年6月18日，第A13版。

三、以及时恢复公共秩序为目的的地方探索：以上海的探索为例 违法建筑是一种城市病，几乎每个城市都有那么几个号称最牛的违建久治不愈、屹立不倒。当政府借助于行政权积极、主动地干涉社会经济、政治和文化生活领域时，相应的法律制度设置与运作必须以确保行政权的效率为宗旨，否则政府难以完成现代行政法的任务。

6.建立发现、查处在建违法建筑的程序规则，体现快速处置原则。2014年以来，各地由于违建引起的火灾、跨塌等事故频有发生。

[27]当然，上海的《实施意见》以及相关实践有必要从学理上进一步研究和商榷，但其所折射出来的对拆违法律依据的迫切需求则是值得关注的，同时其中所体现出来的在较为困难的法律环境之下的探索创新精神也是值得肯定的。在行政执法实践中，执法效率和规范化水平确实还存在一定的问题，必须通过法律的规范提升执法效率。[20]在实践中甚至有人利用《行政强制法》的有关规定来实施进一步的违法，如有的居民专门乘着节假日、夜晚等时段突击搭建，前一天才砌起的半堵墙，一觉醒来，发现已上了房顶，其实他们就是瞅准了‘不得在夜间或法定节假日实施行政强制执行的法律空子。如果法律过度地在个案中强调保护公民个体权利，那势必会使本应对公共利益承担维护职责的行政权处于捉襟见肘的尴尬境地。

按照《行政强制法》第28条的规定，如果查封、扣押期限已经届满的话，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定，而且应当立即退还财物，还如何拍卖抵缴罚款？这样的法律条文对于保障行政权的有效行使根本无法起到任何积极作用。最终的结果，个体的权利是得到彻底的保护了，而公众的利益则实际上并没有得到根本的维护。

尤其是2012年开始实施的《行政强制法》，明确规定了较多对行政强制权进行限制的条款。尤其是在上海，违法建筑的大量存在给城市的管理带来了诸多难题。

根据《行政强制法》，强拆违法建筑要按法定流程进行，处理一桩违法拆除案件至少要半年。然而，基于实践中违法建筑不断蔓延，上海市城乡建设和管理委员会等九个部门于2014年6月23日联合发布《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），以《城乡规划法》、《土地管理法》、《消防法》、《治安管理处罚法》、《上海市城乡规划条例》、《上海市拆除违法建筑若干规定》、《上海市住宅物业管理规定》等法律、法规为依据，对违法建筑的查处与拆除作出了与《行政强制法》第44条不一致的规定，明确规定对在建违法建筑可以快速拆除，[2]使得在《行政强制法》框架下显得束手无策的行政机关拆除在建违法建筑的职权能够得以快速突围，从而在实践中使违法建筑蔓延的趋势得到了有效遏止。

[22][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第4页。通过各个部门的联合联动，形成了强大的对违法建筑的威慑机制，在一定程度上有效地阻止了违法行为的蔓延，发挥了行政权在社会治理过程中的积极作用。三是区分法律适用的不同具体情形，以利于行政机关根据不同的情形合法地选择不同的执法方式和手段。但这一规定对于社会秩序以及公共利益的维护来说，却很有可能成为有效行使行政权一种阻力。

违建占用公共空间、破坏邻里关系、滋生安全隐患，已经成为拖累城市发展的突出性矛盾。卢梭曾言：社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。

上海市建设管理委员会并为此专门发布了《拆除正在搭建违法建筑流程示意图》等文件，[13]其中规定的强制拆除流程为：（1）发现违法建设行为。[22]《行政强制法》第44条规定在强制拆除违法建筑之前突出对公民个体权利的保护本无可厚非。

但是，情况紧急的除外。上海的《实施意见》就是一个典型事例。